Proyecto de Ley
El Senado y la Cámara de Diputados sancionan con fuerza de Ley, etc.Transferencia de los Servicios de Policía y Justicia a la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires
Artículo 1.- Transfiérese a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires las áreas de Policía Federal Argentina que más adelante se indican y la Justicia Ordinaria de la Capital Federal, en las condiciones previstas por la presente ley.
Artículo 2.- La transferencia deberá realizarse dentro de los ciento veinte (120) días de promulgada la presente y mediante un Convenio de Transferencia que se suscribirá con el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. El convenio establecerá las funciones, bienes, derechos, personal, demás características y requisitos específicos de la transferencia, y toda otra cuestión no prevista en la presente ley.
De la Policía Federal Argentina
Artículo 3.- Transfiérese a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires la totalidad de los bienes, derechos y personal de la POLICÍA FEDERAL ARGENTINA con excepción de los que se indican en la presente.
Artículo 4.- Exceptúase de la transferencia a las dependencias que tengan funciones federales, o como misión la persecución de delitos federales, o el cumplimiento de convenios internacionales, o las dependencias de apoyo a aquellas.
En especial quedan exceptuadas de la transferencia las siguientes dependencias: Superintendencias de Interior, Planeamiento, Drogas Peligrosas, Seguridad Ferroviaria, Policía Científica, Drogas Peligrosas y los Departamentos Seguridad Área de Gobierno, Seguridad Presidencial, Unidad de Investigaciones Antiterroristas e Interpol. Tampoco se transferirá el Instituto Universitario de la Policía Federal Argentina.
Artículo 5.- En el convenio el PODER EJECUTIVO podrá dejar sin transferir áreas completas o partes de ellas que cumplan funciones administrativas o de apoyo técnico a las dependencias que no se transfieren, u otras dependencias que cumplan funciones de carácter federal.
Artículo 6.- Las áreas transferidas adoptarán la denominación que les otorgue la Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Las áreas no transferidas mantendrán el nombre de POLICÍA FEDERAL ARGENTINA.
De la Justicia Ordinaria de la Capital Federal
Artículo 7.- Transfiérense a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires todos los fueros de la Justicia Ordinaria de la Capital Federal.
Artículo 8.- Inclúyese la totalidad de los magistrados y funcionarios de los mencionados fueros y a aquellos que se desempeñan en el Ministerio Público Fiscal y de la Defensa ante los tribunales de la Justicia Ordinaria de la Capital Federal.
Artículo 9.- Exceptúanse a la Cámara Nacional de Casación Penal, la totalidad de las cámaras de apelación y juzgados de primera instancia con competencia federal, incluido el fuero en lo Penal Económico.
Artículo 10.- El Consejo de la Magistratura intervendrá, en su calidad de administrador de los bienes del Poder Judicial de la Nación, en el acuerdo de transferencia manteniendo los principios de la presente ley.
Artículo 11.- En Convenio de Transferencia contendrá una cláusula que garantice el régimen de inamovilidad de los jueces y e intangibilidad de sus remuneraciones previsto en el art. 110 de la Constitución Nacional.
Artículo 12.- El Servicio Penitenciario Federal prestará a los Tribunales transferidos los mismos servicios que hasta el presente sin cargo alguno a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires hasta que la misma no cuente con su propio servicio penitenciario.
De los bienes, derechos y personal a transferir
Artículo 13.- Las transferencias que se convengan se efectuarán sin otro cargo que los que establece la presente ley e importarán la sucesión a título universal de los derechos y obligaciones.
Artículo 14.- La transferencia de los servicios de policía y justicia a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires comprenderá los bienes libres de todo gravamen actualmente afectados a las dependencias de la Policía Federal Argentina que se transfieren y a la Justicia Ordinaria de la Capital Federal, luego de la redistribución edilicia prevista, a saber:
a).- El dominio y todo otro derecho que el Gobierno Nacional tenga sobre los bienes inmuebles y sus accesorios, cualquiera sea el origen de sus derechos,
b) Los bienes muebles de todo tipo, incluyendo equipos, semovientes y elementos de uso y consumo regular.
c) La documentación y todo otro antecedente relativo a los inmuebles y muebles transferidos que sean de utilidad a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
d) Los contratos de locación de cosas, obras y servicios, sin perjuicio de las adecuaciones contractuales necesarias a fin de mantener la continuidad de los servicios.
En el caso de que el dominio o la propiedad de los bienes inmuebles o muebles o derechos que se transfieran provengan de donaciones o de legados con cargo, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires garantizará su cumplimiento y los derechos de quienes resulten beneficiarios de tales cargos.
Artículo 15.- El personal judicial, policial, técnico, administrativo y de servicios generales que se desempeñe en los servicios que se transfieren quedará incorporado a la administración de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, de conformidad con las siguientes bases:
a) identidad o equivalencia en la función, jerarquía y situación de revista en que se encontrare a la fecha de la transferencia;
b) retribución por todo concepto no inferior a la que se perciba al momento de la trasferencia.
c) reconocimiento de la antigüedad en la carrera y en el cargo.
Las cuestiones disciplinarias referidas al personal transferido suscitadas hasta el momento de efectivizarse la transferencia, serán resueltas según la normativa vigente al momento de ocurrir los hechos que las motivaron y en la jurisdicción de origen en un plazo no mayor de un año con posterioridad a la firma del convenio, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires aplicará las sanciones y/o medidas que la jurisdicción de origen hubiera resuelto.
Artículo 16.- El personal transferido conservará su régimen previsional y de servicios sociales los que serán soportados proporcionalmente por las jurisdicciones a las que pertenezcan.
Artículo 17.- El Convenio de Transferencia contendrá una cláusula por la cual se garantiza a los magistrados, miembros del Ministerio Público Fiscal y de la Defensa que sus derechos, condiciones de inamovilidad y remuneraciones no podrán ser modificados en su perjuicio.
Artículo 18.- Con carácter previo a la firma del Convenio de Transferencia deberán reorganizarse la distribución edilicia de la POLICÍA FEDERAL ARGENTINA y de la Justicia Ordinaria de la Capital Federal y la Federal a los fines de unificar los edificios en los en los que se ubiquen las dependencias a transferir y las que se mantienen en la órbita del Estado Nacional.
Artículo 19.- Todo el personal, tanto el transferido como el que permanezca en la órbita federal, mantendrá sus derechos previsionales y las prestaciones sociales. Los costos de las mismas se distribuirán proporcionalmente entre la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y el Estado Nacional.
De las cuestiones presupuestarias.
Artículo 20.- Conforme al artículo 75, inciso 3 de la Constitución Nacional y al artículo 8 de la Ley 23.548, de la masa de fondos a distribuir a que se refiere el artículo 3, inciso a, de la Ley 23.548 y sus disposiciones complementarias y modificatorias, y hasta el 31 de Diciembre del 2000, la Nación transferirá a la Ciudad de Buenos Aires el equivalente a las partidas presupuestarias que correspondan a los programas, subprogramas y actividades de la Policía Federal Argentina y del Poder Judicial de la Nación que se detallen en el Convenio a firmarse entre la Nación y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires establecido en el artículo 2°.
Artículo 21.- En un plazo de tres meses a partir de la sanción de la presente Ley, el Poder Ejecutivo Nacional, a través de la Secretaría de Programación Económica y Regional, y el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires fijarán la participación que le corresponda a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, por aplicación del artículo 8° de la Ley 23.548, en un coeficiente que se calculará según el artículo 22 de la presente Ley y que será aplicado al monto total recaudado por los gravámenes establecidos en el artículo 2° de la Ley 23.548 y sus modificatorias.
A partir del momento en que el Poder Ejecutivo Nacional y el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires establezcan este coeficiente, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires dejará de recibir los recursos correspondientes a los servicios transferidos según la metodología definida en el artículo 17 y pasará a percibir su participación asociada al artículo 2° de la Ley 23.548 y sus modificatorias.
Artículo 22.- El coeficiente que corresponda a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires se definirá como el siguiente cociente:
En el numerador se sumarán las partidas erogadas por la Nación durante 1.999 en los programas, subprogramas y actividades detallados en el Convenio a firmar entre la Nación y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires establecido en el artículo 2°. A este monto se adicionarán las remesas de coparticipación federal neta recibidas por la Ciudad Autónoma de Buenos Aires durante 1999. No se incluirán en el cálculo del numerador los fondos recibidos por la Ciudad Autónoma de Buenos Aires asignados por las Leyes 23.906 y 24464 y sus modificatorias.
El denominador será equivalente al monto total recaudado en 1999 por los gravámenes establecidos en el artículo 2° de la Ley N° 23.548 y sus modificatorias.
Artículo 23. - Del porcentaje determinado por la Ley N° 23548 artículo 3, inciso a, y sus modificatorias la Nación transferirá automáticamente a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires el equivalente al coeficiente determinado en el artículo 22 de la presente Ley.
Artículo 24.- Hasta tanto la Legislatura de la CIUDAD AUTÓNOMA DE BUENOS AIRES dicte sus propias normas el Estado Nacional seguirá percibiendo la tasa prevista en la ley 23.898. Durante el primer año de la transferencia se fijarán los mecanismos para determinar a cuanto asciende la recaudación por ese concepto correspondiente a servicios que brinda la Justicia Ordinaria de la Capital Federal. Cumplidos los dos años de la vigencia del Convenio de Transferencia o sancionada la ley de tasas judiciales de la CIUDAD AUTÓNOMA DE BUENOS AIRES, lo que se produzca primero, a la suma a transferir como consecuencia de esta ley se deducirá lo correspondiente al ingreso por la ley 23.898. A partir de ese momento el Estado Nacional dejará de percibir tasas de judiciales por actuaciones ante la Justicia Ordinaria de la Capital Federal.
De las normas vigentes durante la transición.
Artículo 25.- Hasta tanto la Legislatura de la CIUDAD AUTÓNOMA DE BUENOS AIRES dicte sus propias normas procesales y de organización de la justicia, se aplicarán las normas que rigen para la Justicia Ordinaria de la Capital Federal.
Artículo 26.- Hasta tanto la Legislatura de la CIUDAD AUTÓNOMA DE BUENOS AIRES dicte sus propias normas regirá la ley Orgánica de la POLICÍA FEDERAL ARGENTINA y sus normas accesorias y complementarias.
Artículo 27.- Hasta tanto no se dicte una nueva ley orgánica de la POLICÍA FEDERAL ARGENTINA regirá la vigente y la formación de sus integrantes se realizará en los institutos que se transfieren a la CIUDAD AUTÓNOMA DE BUENOS AIRES.
Artículo 28.- Los trámites de nombramientos y remociones de jueces y personal perteneciente a la Justicia Ordinaria de la Capital Federal que se encuentren en curso de ejecución continuarán hasta su finalización ante el órgano actualmente competente.
Artículo 29.- Deróganse los artículos 7°, 8° y 10 de la Ley 24.588.
Artículo 30.- De forma.
Fundamentos
Señor Presidente:
Se encuentra pendiente el pleno cumplimiento de las normas previstas en la Constitución Nacional en materia de la autonomía de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires respecto de la organización de sus policías de seguridad y judicial y de la organización del Poder Judicial de la misma. Desde la épocas del debate de la Ley de Garantías del Estado Nacional en la Ciudad de Buenos Aires, no se registra la presentación en esta H. Cámara de ningún proyecto de ley que de manera específica propicie la transferencia de los servicios de seguridad justicia a la órbita de la Ciudad Autónoma.
Actualmente la Policía Federal Argentina cumple la doble función de policía local y de organismo policial federal. Lo mismo sucede con el Poder Judicial de la Nación que ejerce su función local y federal, ejercitando la primera a través de la Justicia Ordinaria de la Capital Federal.
Hasta el presente esto ha resultado razonable para permitir la organización del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires pero no es conveniente que esta situación se prolongue en el tiempo ya que es adecuado por razones de inmediatez que los funciones de seguridad y justicia se encuentren en el ámbito del gobierno más cercano a la gente.
La Constitución de la Nación Argentina, en su art. 129, otorga a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires “facultades propias de legislación y jurisdicción”, lo que incluye el tener su propio poder judicial y su propia policía. Esta convicción se ratifica en la cláusula transitoria decimoquinta que fija un período de transición en cuanto a la designación y remoción de los jueces de la ciudad de Buenos Aires.
Por otra parte el Estatuto Organizativo de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires tiene previstas la existencia de una policía de seguridad (art. 34, segundo párrafo) y de un Consejo de Seguridad y Prevención del Delito (art. 35, segundo párrafo), de una policía judicial (art. 125, inciso tercero). Siendo que las funciones de policía de seguridad y judicial las desempeña hoy, en el ámbito de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, la Policía Federal Argentina, resulta absurdo que cree una nueva institución policial desperdiciando la rica experiencia y capacitación de esta fuerza.
Sin lugar a dudas resulta necesario e imprescindible mantener un organismo federal que cumpla las funciones de policía federal tanto de seguridad como de policía judicial, por lo tanto las previsiones de esta iniciativa apuntan a transferir a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires solo las dependencias de la Policía Federal Argentina que cumplen funciones de policía local.
Algo similar ocurre con el Poder Judicial. El Estatuto Organizativo de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires tiene prevista la organización de su propio Poder Judicial (arts. 106 a 126) en concordancia con lo dispuesto por la cláusula transitoria decimoquinta de la Constitución de la Nación Argentina. Y por otra parte se encuentran en el ámbito del Poder Judicial Nacional tribunales que cumplen funciones de Poder Judicial local. Para el caso de que la Ciudad Autónoma de Buenos Aires decidiera nombrar nuevos jueces se produciría una superposición de funciones que generaría un caos jurisdiccional. Por todo ello resulta conveniente transferir a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires la denominada “Justicia Ordinaria de la Capital Federal”.
La realización de las transferencias mencionadas encuentra los siguientes obstáculos legales:
a) la ley 24.588, que si bien es contraria a lo dispuesto por la Constitución de la Nación Argentina y por el Estatuto Organizativo de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, mantiene la prohibición de que la ciudad tenga su propia policía.
b) que las partidas presupuestarias para el mantenimiento de las funciones que se transfieren se encuentran en la órbita del Estado Nacional.
c) que la complejidad de las instituciones a transferir hace necesario que se reestructuren para mantener su operatividad sin resentir su eficiencia.
Para sortear dichos impedimentos se propicia la derogación de las partes pertinentes de la ley 24.588, se transfieren las partidas presupuestarias necesarias para soportar el funcionamiento de las instituciones que se transfieren y se delega en el Poder Ejecutivo Nacional la facultad de determinar, juntamente con el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, qué dependencias se transfieren y cuales no.
En materia presupuestaria este proyecto se basa en una estrategia de características parecidas a la que se utilizó para resolver aspectos similares consecuentes de la creación de la Provincia de Tierra del Fuego.
¿En qué consistió el caso de Tierra del Fuego? Se tomó como antecedente la Ley de Coparticipación 23.548. Esta Ley, luego de especificar los coeficientes de coparticipación de las 22 Provincias (excluyendo Tierra del Fuego y la Capital Federal), afirma en su artículo 8 lo siguiente:
"La Nación, de la parte que le corresponde conforme a esta Ley, entregará a la Ciudad de Buenos Aires y al Territorio Nacional de Tierra del Fuego una coparticipación compatible con los niveles históricos, la que no podrá ser inferior en términos constantes a la suma transferida en 1987."
Basado en este artículo, el diseño del coeficiente de coparticipación para Tierra del Fuego se realizó mediante los siguientes Decretos del Poder Ejecutivo:
1. Decreto 2456/90: por aplicación del art. 8 reseñado fijó un coeficiente de coparticipación equivalente al 0,388 % de los recursos coparticipados.
2. Decreto 206/94: aprobó un Acta firmada entre el Estado Nacional y la Provincia. El Acta obligaba al Estado Nacional a prestar una asistencia financiera transitoria equivalente al 0,312 % de los recursos coparticipados.
3. Decreto 702/99: Deja sin efecto los dos decretos anteriores y fija un coeficiente de coparticipación del 0,70 %.
Un aspecto importante a destacar es que el “coeficiente” de que se asigne a la Ciudad Autónoma difiere conceptualmente de los coeficientes de las Provincias. Efectivamente, el coeficiente estimado se aplica sobre los “recursos pertenecientes a la Nación” y es ésta la que, como hasta el presente, atiende esa obligación hasta tanto se sanciones un nuevo régimen de coparticipación federal de impuestos. Por lo tanto no se modifica la distribución primaria Nación - Provincias, ni se afectan los recursos que definen la coparticipación secundaria entre los estados provinciales. Evidentemente esta alternativa, a la luz del antecedente de Tierra del Fuego, permite el logro de una solución que bajo ningún concepto roza la alteración de régimen transitorio de coparticipación, brindando una solución jurídica al financiamiento de los servicios transferidos.
Otra ventaja de esta iniciativa es que elimina la necesidad de contar con una Ley Convenio para transferir la Policía y la Justicia y determinar el coeficiente de coparticipación. En este sentido, queda claro que lo que se realiza es una transferencia de recursos y funciones hacia las provincias por un monto equivalente a la reducción de los recursos que corresponden al Gobierno Nacional, que al presente financia directamente esos mismos servicios. Al no se afectarse entonces, recursos coparticipables en desmedro de nadie, por lo tanto, no es de aplicación el art. 1 de la Resolución General Interpretativa 20/99 de la Comisión Federal de Impuestos que plantea lo siguiente:
"Interpretar con alcance general que la afectación específica de los recursos coparticipables previstos como tales por una ley convenio sólo puede establecerse por otra ley convenio o por el procedimiento que contempla el artículo 75, inciso 3 de la Constitución Nacional"
No es la solución ideal, pues representa un esquema "parche" que puede tener consecuencias eventuales. sin embargo es la única alternativa posible en elmarco constitucional vigente, hasta tanto se promueva el dictado de una nueva ley convenio de coparticpación, de la que tendrá que participar la Ciudad Autónoma. Es claro que esta iniciativa no incorpora a la Ciudad de Buenos Aires al "régimen de coparticipación" dado que las Provincias reciben sus recursos aplicando los coeficientes de coparticipación sobre los recursos que definen la coparticipación secundaria. En el caso de la Ciudad de Buenos Aires, la Nación que hoy financia directamente los servicios involucrados, pasará a financiarlos indirectamente, transfiriendo al gobierno de la ciudad los fondos equivalentes que este administrará. Solamente una vez que se apruebe la nueva Ley de Coparticipación este defecto se subsanará definitivamente.
El único convenio previsto es el de transferencia que deberá firmar la Nación y la Ciudad Autónoma, previsto en la artículo 2° que le da flexibilidad a la ley.
Este proyecto apunta al logro de una mayor autonomía de la Ciudad de Buenos Aires, que permita que los servicios esenciales para resolver los problemas de seguridad y de una más eficaz administración de justicia estén en una jurisdicción más próxima al ciudadano común, que tiene el derecho a una participación más activa en la definición de las políticas públicas relativas a esta materia. Por tanto, en beneficio del bien común, solicitamos a la H. Cámara el tratamiento inmediato de esta iniciativa.
Domingo Cavallo
Diputado de la Nación
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